摘 要：“一带一路”倡议已进入向高质量发展转变的新阶段。2015年国务院颁发《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，2016年商务部颁发《支持境外合作区发展的意见》，有力推动了中国境外合作区发展并逐步成为中国与沿线国家“一带一路”产能合作的主要实现形式。境外合作区发展能否实现向高质量发展转变，是高质量共建“一带一路”的重要基础。本文系统分析境外合作区建设进展、成果与问题，提出境外合作区高质量发展的实现路径及建议。

　　关键词：“一带一路”;高质量发展;境外合作区;产能合作;

　　党的十九大对进一步发展开放型经济提出了明确要求，“要推动传统产业迈向价值链中高端，以“一带一路”建设为重点，创新对外投资方式，促进国际产能合作”[1]。境外合作区建设是“一带一路”产能合作的新形式，产能合作是推动中国经济可持续发展的新理念，是新常态下促进我国经济“转型升级”的新举措[2]。习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛主旨演讲中指出，“一带一路”合作向高质量发展转变，关键要把握“三个重点”：秉持共商共建共享原则；坚持开放、绿色、廉洁理念；实现高标准、惠民生、可持续目标[3]。这为高质量共建“一带一路”明确了方向。

　　在“一带一路”倡议下，以中国与沿线国家发展战略对接为基础，在境外建设合作区成为“一带一路”产能合作的主要实现形式，境外园区建设已经成为实现中国优质产业转移和产业升级的重要载体。深入探索境外合作区理论与实践问题对于高质量共建“一带一路”行稳致远，促进构建人类命运共同体具有重大现实意义[4]。

　　一、境外合作区理论研究综述

　　全球经济园区这一模式尽管在现实经济增长中长期普遍存在，但是，其发展绩效与政策的作用效果表现得并不一致甚至相互矛盾，因此，这持续引发经济学理论与经验研究之间的争论。从理论研究看，经济学的不同分支学科对经济园区作用又提供了不同的解释。发展经济学家认为，可以利用经济园区来实践英国经济学家罗森斯坦·罗丹（Rosenstein Rodin）提出的“大推动理论”，经济园区可以打造法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁（Francois Peru）所提出的“增长极”模式。但是，滨田浩一（Koichi Hamada)1974年指出在新古典贸易理论的传统认知下，经济园区作为发展中国家的投资、生产、出口或经济“飞地”，带来了园区外和园区内的企业之间不平等竞争，本身是具有成本和福利损失的贸易扭曲政策（Hamada,1974），认为园区是一种“次优”的选择[5]。

　　1999年多萨蒂·马达尼在滨田浩一研究基础上进一步研究指出，建立经济园区这种“次优”的选择，只有作为走向完全自由化的转型政策时才能取得成功。实际上后来的“亚洲四小龙”经济腾飞，东亚经济园区的成功案例实践打破了这种认知，因为这种认知的局限性在于它只考虑了经济园区的静态效应，而没有考虑到其动态效应。阿格瓦尔（Aggarwal）进一步研究后在2012年指出，新的认知是经济园区可能是促进经济发展的动态工具，而不是主流经济学家简单认为的“次优”选择。阿格瓦尔这一认知也与波特提出的竞争优势理论观点基本一致。波特在1998年提出的产业集群和竞争优势理论认为，“自由贸易园区和工业园区作为有力的政策工具能够撬动所支持的集群增长”[6]。还有学者，如韦戈（Wei Ge）在1999年研究也表明了，在新增长理论框架下，经济园区在促进经济转型和贸易自由化方面发挥了重要作用[7]。

　　近年来，有些学者用新经济地理学、城市经济学将欧美国家的经济园区纳入“空间导向政策”范畴，利用“空间均衡框架”进行深入探讨。如帕特里克·克莱恩（Patrick Kline）研究认为，由于地方公共品、集聚经济、劳动力市场摩擦、信贷约束等市场不完全因素导致“空间摩擦”和“人本导向政策”造成的已有扭曲，在权衡公平与效率“二元”目标下，经济园区作为政策干预工具能够在一定条件下发挥作用[8]。林毅夫的新结构经济学也将园区作为产业政策的重要组成部分，研究认为经济园区可以帮助发展中国家改善糟糕的投资环境以促进其经济结构转型。

　　在理论研究的基础上，国外学者对园区经验的发展绩效也做了大量研究，但是，这些绩效研究的结果并不一致甚至也出现了一些相互矛盾的情况。园区的经济绩效通常分为静态（直接）经济效应和动态（间接）经济效应两种，静态经济效应包括出口外汇收入、创造经济附加值、税收、就业、增加值等。动态经济效应包括由经济园区带来的较长期的结构和发展效应，比如，非传统经济活动的出现，软硬技术转移、国内企业家精神培育和经济开放度提升等。

　　约翰逊（Johansson）等研究分析了1982—1990年间11个发展中国家经济园区对其总出口的正面影响情况，并证实了马来西亚经济园区对出口经济的促进作用[9]。但是，泰勒（Tyler）在2009年研究发现只有园区在消除保护政策带来的负面影响后才能改善贸易[10]。戴维斯和马基克·列耶夫（Davies&Mazhik leyev）利用非洲和南亚地区21个国家的世界银行的微观企业调查数据研究后，也发现经济园区对企业出口行为影响严重依赖当地的经济环境[11]。

　　国外学者对经济园区研究的案例主要分布在非洲、东南亚等地区。欧美发达国家从一国内部的微观企业视角对经济园区的绩效研究表明，在经济发达的国家建立园区对支持经济发展的效果并不一定明显，而在发展中国家建立园区对经济发展作用相对比较明显[12]。

　　进入21世纪以来，中国园区发展模式得到越来越多的国外学者和国际机构的认可。2007年以来，世界银行、亚洲开发银行以及联合国有关机构等出版了许多解读中国经济园区的报告或专著，如《经济特区和竞争力：深圳案例研究》（ADB,2007），《解读中国奇迹：经济特区和产业集群的成功与挑战》（World Bank,2010）等。此外，多数学者对中国在非洲建设境外合作区给予积极评价。认为中国在非洲建立的境外合作区已经成为中非“互利共赢”的经济合作平台[13]。认为中国在非洲投资是全球化的一种“特殊的新形式”，中国在非洲建立的境外园区有可能成为加快推进全球化的新力量[14]。中国在非洲建设境外合作区能够较好地服务于中国的经济发展目标，同时又促进了非洲的经济结构优化[15]。在“一带一路”背景下，中国与非洲正在共同探索“超级援助”，即推动从贸易合作到产业和基础设施合作的更为紧密的务实合作方式，中非共建境外合作园区就是这类“超级援助”的方式之一[16]。近年来，国内学者主要从境外合作区的作用与功能，特色及案例分析，存在问题等方面开展研究，在理论研究上涉及投资理论、产业转移、绿色延伸及开发区模式等，但是，对高质量发展境外合作区的理论探讨论文鲜见[17]。

　　二、中国“一带一路”境外合作区建设进展

　　改革开放以来，中国境外合作区建设最早来自企业自发的市场行为，1990年以后，国家支持企业开拓国际市场、参与国际合作以及开展工程承包业务。2000年，国家实施企业“走出去”战略后，一些企业以市场原则选择对外投资的国别，在此背景下境外合作区发展初期主要集中在与中国关系友好、市场发展相对环境较好、与中国近邻的国家，例如，东南亚、非洲和东欧国家等。较早在海外建立园区的是海尔集团，1998年在美国投资建设的工业园区，同时，在国家出台相关政策支持境外合作区建设后，较早建立境外合作区的也是海尔集团。2006年11月，由海尔集团投资的巴基斯坦“鲁巴经济区”成立，时任国家主席胡锦涛在巴基斯坦参加了奠基仪式。从2006年第一个境外合作区在巴基斯坦揭牌，标志着境外合作区建设拉开序幕，国家主管部门商务部开始支持境外合作区并在东南亚、俄罗斯、中亚、中东欧和非洲等进行综合布局。2013年，“一带一路”倡议提出后，沿线国家开始重视中国企业在境外的合作区建设问题，许多国家把境外合作区建设纳入本国发展战略与“一带一路”建设对接的务实合作范围[18]。2016年，商务部考核通过的20个境外园区大部分处在建设阶段，只有部分园区开始盈利[19]。截至2019年底，中国共有82家经商务部注册的境外合作区，这82家境外合作区投资主体类别及经营类别统计如表1所示。

　　在82家境外合作区中，按照其功能定位不同划分的8种类型境外合作区分别占比为，工业型占40.2%，综合型占19.6%，农业型占12.2%，特区占10.9%，资源型占6.1%，科技型占4.9%，开发区占3.7%，商贸型占2.4%。国有及控股企业投资的境外合作区占36.6%，民营企业投资的境外合作区占63.4%。其中，国有企业投资前五位园区类型是特区、开发区、工业型、资源型和科技型合作区，而民营企业投资前五位园区类型是商贸型、工业型、综合型、农业型和开发区。资源型和科技型园区均由国有或国有控股企业投资，而民营企业投资主要集中在商贸型、综合型、工业型和农业型合作区。

　　商务部文件对境外合作区给出了明确定义，是指在我国境内注册，具有独立法人资格的中资控股企业，通过在境外建立的中资控股独立法人机构，投资建设的基础设施完备、主导产业明确、公共服务功能健全、具有聚集和辐射效应的产业园区。产业园区被认为是改革开放以来促进中国经济快速增长的主要经验之一，认为是“中国模式”的重要特征[20]。自1990年国家提倡企业开拓国际市场，到2000年国家提出企业“走出去”战略以来，随着我国企业“走出去”步伐不断加快和国际合作不断深化，我国国内工业园区的经验开始向全球，尤其是向发展中国家推广，其影响力和作用不断扩大。境外合作区是产业园区的一种，也成为推动区域经济发展的政策工具[21]。

　　表1 中国82家境外合作区投资主体类别及经营类别统计

　　注：此表由作者根据2019年境外合作区相关资料统计制定

　　中国外合作区建设经历四个发展阶段：第一阶段：1999—2005年，“企业自发探索”阶段。1990年后，国家支持企业到海外拓展市场，积极参与国际合作和开展工程总承包业务。1999年，海尔集团在美国建立中国第一个境外工业园区，2000年，国家提出企业“走出去”战略。第二阶段：2006—2013年，“以招标方式政府扶持”阶段。商务部在2005年底提出建立境外合作区的对外合作举措，2006年商务部出台《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，2008年国务院发布《关于同意推进境外经济贸易合作区建设意见的批复》，主要以公开招标方式选择中标的园区并给予政府扶持。第三阶段：2014—2018，“政府支持+市场化运作”发展阶段。以“一带一路”建设为契机，转变对境外合作区的支持方式，商务部从2014年开始对境外园区合作管理方式进行了调整，不再采用招标形式，政府由“扶持企业”转变为“支持和服务”企业，让企业成为园区合作发展的主体，由“政府主导”转变为“企业主导”，建设“公共型”境外合作区平台[22]。第四阶段：2019年—至今：向高质量发展转变阶段。

　　在中国与“一带一路”沿线国家发展战略对接框架下，商务部与东道国相关部门通过建立双边的联合经贸委员会等机制，就合作区的土地政策、税收政策、劳工政策、基础设施配套政策以及贸易投资便利化措施等加强沟通与磋商，以保证企业的利益和人员财产安全。在“一带一路”合作框架下，商务部对东盟、上合组织、非洲等区域的“一带一路”沿线国家的境外合作区进行总体布局并加大支持力度，推动中国境外合作区规模和数量快速增加。大型国有企业积极参与“一带一路”产能合作，把境外合作区建设作为新一轮对外开放和企业“走出去”战略实施的主要实现形式[23]。

　　三、中国境外合作区建设存在的主要问题

　　当前，我国在境外合作区主要有82家，其中，20家通过商务部批准为国家级境外合作区。但从总体看，境外合作区的建设和发展，与“一带一路”高质量发展的目标差距较大。主要表现在以下几方面。

　　第一，“一带一路”境外合作区建设的理论框架不清晰，存在盲目照搬发达国家园区模式的现象。欧美等发达国家经济园区建设模式以及中国自身经济园区建设模式都不能被直接照搬来指导“一带一路”境外合作区的实践。因为，美国在产业转移过程中的园区建设，是以跨国公司盈利为目的的单一目标模式。日本在产业转移过程中的园区建设是以“资源+低成本”两个导向的目标模式。美国和日本园区建设都是单一市场导向，尽管美国日本的一些园区建设也强调环保要求，但是，在惠民与共享方面明显不足。而中国高质量共建“一带一路”合作中产业转移的境外合作区建设是以“能力建设、绿色、廉洁、惠民和包容性”多元目标导向[24]。因此，在汲取欧美日等发达国家以及中国自身园区经验基础上需要理论创新。

　　中国国内园区是在政府主导下的园区开发模式，多数园区以地产开发带动周边土地升值的逻辑来推进园区的不断发展，这是在中国经济高速增长条件下的特殊时期的园区发展模式，这种模式是国有资本的“盈利导向”，而当时的绿色导向也明显不足。由于主导方式不同、参与的主体不同、不同国家发展阶段的差异，就决定了“一带一路”境外合作区既不能照搬发达国家园区建设的理论模式，也不能简单照搬中国国内的园区成功的理论模式。构建中国“一带一路”境外园区发展理论框架是确保“一带一路”框架下境外合作区成功的重要前提。这个模式的实质要求是境外合作区建设要实现高质量发展，其理论基础应该是坚持“五个导向”的多目标发展模式，即能力建设导向、绿色导向、廉洁导向、惠民导向、包容性导向。应当注意的是，在新阶段推进“一带一路”合作向高质量发展转变是一个总体的方向，而不是具体的一些指标要求。也就是说，要把握总体思路和具体工作的区别。在总体思路上，要体现高质量发展的原则和“五个导向”。但是，在具体实施和项目建设上要根据沿线国家的国情和发展水平而确定，不搞一刀切。因为沿线国家经济发展水平参差不齐，有的发展相对比较好，而有的发展还处在工业化的初级阶段，消除贫困仍然是一些发展中国家的主要任务。

　　第二，理论上定位不清晰导致一些园区实践陷入困境。正确定位中国境外合作区的“公共产品”属性，是构建“一带一路”境外合作区理论的基础。当前，境外合作区建设在理论上缺乏引导、存在一定的盲目性，这是导致现在一些境外合作区运营困难的主要因素之一。例如，新加坡的“飞地”型境外园区模式，美国的产、学、研“三位一体”的园区建设模式，中国的地产开发园区模式等等，这些模式直接拿来照搬在非洲、东南亚、中东欧等国家地区的机械式实践已经造成了一定的被动局面。从现象上看，是投资主体企业经营困难、难以实现盈利和可持续发展；从实践角度看，有些投资主体对园区发展定位不准，长远规划不足，资金缺乏等问题；但是，从本质上看，是“一带一路”境外合作区理论构建思路不清晰。比如，一是“一带一路”合作要体现“共商共建共享”原则，而目前境外合作区绝大多数是民营企业投资占总比重的63.4%。如果没有政府的引导资金和政策牵引，民营企业不会沿着国家战略对接的思路来规划境外合作区建设。二是如果把境外合作区的投资主体进行调整，全部纳入政府投资、政府主导模式的话，就难以形成市场主体的公平竞争环境，就不可能适应沿线国家的市场经济的大环境，面对西方发达国家跨国公司的竞争我们就会失去竞争力。三是“一带一路”合作具有一定的区域和国际“公共产品”的功能，既然是“公共产品”属性，就应该体现“公共产品”的特点，如“非排他性”“非竞争性”，保证其目标多元的基本逻辑。“一带一路”合作应定位为“准公共产品”范畴，而不是“国际公共产品”[25]。

　　第三，现有的境外合作区总体规划显示能力建设导向和包容性导向明显不足。从2019年统计的82个境外合作区的实际经营情况看，大约有20%的园区实现了盈利，还有23%园区亏损。园区模式依然遵循传统的运营方式，创新明显不足，合作区的不成熟因素比较多，无法赋予中小企业的竞争力[26]。说明当前中国境外合作区建设还处在理论创新和实践探索的初步阶段，对高质量发展的“能力建设、绿色、廉洁、惠民、包容性”多目标导向要求落实才刚刚开始，如果未来不能真正落实“五个导向”的目标要求，那么境外园区的建设就可能陷入低水平发展、低水平重复建设、产业处于中低水平扩张的循环之中，最终，将导致境外合作区发展不可持续。例如，一是企业对园区的环保标准要求不严格，企业ISO14000环保体系认证不规范，企业的产品和企业的管理不能体现高质量的属性，就不能满足沿线国家人民对高质量产品和服务的需求。二是中国企业的境外机构与当地政府之间还没有建立起来廉洁的“亲清”关系，习惯于企业公关与运作，就难以建立可持续的市场经济的公平竞争环境，长此下去公平竞争的国际环境将难以形成。三是境外合作区产业定位仅仅考虑投资企业和当地政府诉求，而忽视当地民众的需求，就会失去工会等社会基层组织和民众的支持，境外合作区就不可能有一个稳定的周边营商环境。由此可以看出，境外合作区的建设首先应该坚持“绿色、廉洁、惠民”导向，在此基础上，在“一带一路”优惠政策及相关资金引导下，促进境外合作区投资主体落实“能力建设和包容性”导向。

　　第四，已经建好的境外合作区，尚缺乏高质量发展的理念。根据作者统计显示，90%以上的境外合作区是在2018年前通过验收的，当时，“一带一路”合作高质量发展的理念还没有提出。现有的境外合作区多数整体规划缺乏系统性、综合性和科学性论证。例如，能力建设导向体现很少，更多是从投资企业主体角度思考合作区的定位和发展问题。有些园区缺乏长远的整体规划，境外园区的区位优势不突出、产业与功能定位不明确、产业特色优势不突出，存在产业同质化竞争、重复建设现象。

　　已经建成的一些境外合作区存在的重要问题是：（1）园区周围配套基础设施落后。有些境外合作区选址先天不足、外部路网建设不完善。（2）国际化管理水平和本土化水平比较低，园区多数仍处于“招商+管理”模式，园区向智慧化管理转变面临困难。没有形成以服务企业为中心的高质量的管理和服务发展新理念。有些境外园区本土化程度比较低，人才引进有难度，缺乏国际经营综合人才[27]。（3）一些园区技术创新能力不足，缺乏技术创新资源和动力。一些高科技园区还没有形成科研机构、政府、企业的“产学研三位一体”的共建模式，园区技术创新与研发围氛明显不足，研发经费投入不足。（4）园区入驻企业产业关联性不强。有些境外园区入驻的主要是同质性的中小企业，产业关联性不强，互补性不足，也缺乏可以带动大、中、小不同规模企业形成产业链的大型核心企业。（5）园区基础设施投资风险相对较大，互联互通基建等资金融资困难，合作区投资主体融资困难。

　　总体看，境外园区问题既有企业自身管理和经营问题，也与前期政府层面政策支持引导相对不足有关，也与当地国家政府政策支持不足或法律制度环境不完善有关，这些综合因素导致境外合作区的现有发展理念和模式遇到新困境，现阶段需要创新境外合作区发展理论、发展模式，以突破瓶颈制约实现高质量发展目标。

　　四、“一带一路”境外合作区高质量发展的实现路径

　　（一）以“五个导向”构建理论框架

　　在系统总结发达国家经济园区理论实践和中国经济园区发展经验基础上，“一带一路”境外合作区对发展中国家经济增长的支撑作用在理论上应界定清晰：一方面，园区建设对发展中国家经济增长有明显的促进作用，另一方面，园区建设并不能解决发展中国家经济所有问题和短板。在一定的发展阶段，只有具有特定功能和多目标导向的园区对发展中国家的经济增长、经济转型和结构调整才有促进作用。为此应探索构建中国“一带一路”境外合作区高质量发展的“理论体系”，以指导实践。

　　建立以实现多元目标为导向的——境外合作区理论模式。从实践层面看，一是境外合作区如何支撑中国企业进一步“走出去”拓展外向型经济发展实现产业转移，如何支持中国经济转型升级和产业结构优化调整？二是如何在支持中国经济发展的同时，发挥沿线国家的比较优势，以促进沿线国家的工业化、现代化发展和改善民生？这是“一带一路”境外合作区模式理论要回答和解决的主要问题。“一带一路”合作向高质量发展转变的“五个导向”是根据当前国际合作发展趋势、中国经济发展的阶段性特征以及“一带一路”沿线国家现实需求而确定的：一是引导一些发展比较好的沿线发展中国家积极向高质量发展转变，推动这些国家的自身“能力建设”，增强沿线国家经济发展的“造血”功能。二是以高的起点推动和引导沿线的欠发达国家以绿色发展理念规划发展路径，以避免重新走上“先发展经济、后治理污染”的不可持续的粗放式发展的老路子。三是建设廉洁高效的政府服务体系，促进形成东道国政府与企业的“亲情”关系，促进政府为企业服务到位不缺位，也不乱作为，促进沿线国家形成良好的国际市场公平竞争环境。四是符合中国经济发展需求和沿线国家改善民生的惠民导向。五是符合全球治理的“公平、正义、合理”以及“共商共建共享”等“包容性”理念的总体要求。

　　（二）借鉴新加坡园区模式和中国园区经验，但不能照搬

　　新加坡是最早推动园区建设的亚洲国家之一，苏州中新工业园区是中新合作的典范，一些经验可以借鉴。但是，新加坡园区发展模式，更多是突出了“飞地”园区特点，其特点是投资国依靠强大的国家企业集团主导园区建设与开发，以企业盈利和资本逐利为目标[28]。

　　在园区的建设阶段和园区的运行管理过程中，要按照开放、绿色、廉洁的理念，体现绿色设计、绿色建筑，廉洁高效管理与服务，以当地人民为中心，实现园区的可持续发展。园区建设坚持“企业主导、政府引导、企业经营、自负盈亏”原则。在“一带一路”沿线国家是否建设和如何建设境外合作区，要坚持“共商共建共享”原则，要最终让市场说了算，而不仅仅是行政决断和拍板，要尊重市场规律，境外合作区规划要有严谨的、科学的可行性调研和论证。可以借鉴我国改革开放40年中成功的工业园区等建设经验，但不机械照搬我国工业园区发展的模式，要因地制宜结合东道国的国情和地区发展特点，推动境外合作区建设，尤其是在经济欠发达的国家应坚持“政府推动、企业主体、自负盈亏”原则。需要强调的是，我国在国内的园区建设中是以“国有企业”为主体的政府推动型园区模式，与当前的，我国境外合作区主要以“民营企业”为主体的境外合作区模式有明显的区别，在此背景下，在境外建设合作区，我国政府部门以政策支持为主，支持到位而不越位，以服务为重而不缺位，发挥好市场在资源配置中的决定性作用和政府宏观政策支持协调的积极性。

　　（三）准确定位境外合作区功能，形成核心竞争力

　　坚持市场化原则，遵循园区发展的四个阶段：即要素聚集阶段、企业关联阶段、企业创新阶段、快速发展阶段。其中，企业关联阶段和企业创新阶段比较重要。在俄罗斯、中亚、南亚国家实地调研发现，一些境外园区经营陷入困境，主要原因是园区的定位不准确、功能特点和优势不突出，大而全，无特色，不能形成园区自身的核心竞争力。在企业关联阶段，关键是引导入驻企业以园区定位为目标，形成打造某一行业或领域的中高端产业链的企业联盟或联合体。打造具有比较优势的产业链或产业集群，促进我国产业链完善与提升，同时，也促进“一带一路”沿线国家产业链完善进而支撑沿线国家的工业化、城镇化发展和改善民生。在企业创新阶段，关键是激励和扶持企业以自身优势及核心竞争力在技术研发、产品开发、产品制造、产品质量等方面实现突破，提升其产品的市场价值与品牌价值，满足产业链提升及外部需求。

　　（四）创新园区管理模式，努力实现“四个转变”

　　在创新园区管理模式方面，要努力实现“四个转变”：一是从政府主导向企业主导转变。“一带一路”合作倡议尽管在国家层面实施发展战略对接，但是，在具体操作层面，如项目合作等经济活动都属于市场经济行为，都要体现企业的主体作用，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府主要发挥前期的指导和制定政策引领的作用。二是从资本驱动向创新驱动转变。境外合作区建设不能仅仅以企业盈利为目的，要坚持创新思维，坚持“五个导向”，对于企业尤其是要坚持绿色、惠民、廉洁导向，才能实现可持续发展。三是从中低端产业向高端产业转变。境外合作区无论是工业型、农业型、资源型还是综合型，都要体现企业联盟、产业聚集效应，以此来提高中国和东道国的产业链水平，通过优化产业链结构，促进中国与沿线国家的产业链从中低端向中高端转变。四是从综合管理向智慧管理转变。境外合作区要通过应用互联网、5G、人工智能等高科技，提高园区对入驻企业的综合管理和智能化服务水平，降低企业成本、提高企业效益。

　　要实现“四个转变”，首要解决好“两个创新”。第一，创新融资模式。境外合作区建设最大的问题是一次性投资大，项目经营周期长，一般商业贷款难以支持。可以采用多种融资模式解决投资问题。近年来，国家发改委一直推动PPP模式一些大型企业集团在海外积累了一些经验，可以借鉴。在PPP模式基础上，创新国家资金与民间资本的共建与合作的融资模式，通过“国家担保”等形式让这些“商业资本”转变为“耐心资本”，投入到周期长、见效慢的基础设施建设、园区建设等领域。第二，推进技术创新。中国现有的82个境外合作区中科技型的占比不到4.9%，说明科技创新还没有成为园区建设的重要目标。“一带一路”框架下的境外合作区的高质量发展不能缺少高科技的园区理念，增加科技型合作区的比重是必然趋势，加强与发达国家开展第三方合作也是必然途径，中国境外合作区应成为《中国工业2025计划》的“试验区”，尤其是在与发达国家的第三方合作领域应得到落实，以支持中国工业突破相关领域的“卡脖子技术”。美国、日本、新加坡等园区建设一个共性的经验是“技术创新”是园区发展的主要动力，具有技术创新能力的园区是支持国家或地区经济发展的重要因素。

　　（五）建立境外合作区高质量发展发展的评估体系

　　在宏观政策层面，要体现中央对“一带一路”合作向高质量发展转变的总体思路。坚持“共商共建共享”原则，以互利共赢合作理念，构建中国与“一带一路”沿线国家利益共同体、责任共同体，以期为构建人类命运共同体奠定基础。在市场层面，要创造有利于国际合作与竞争的公平环境。作为市场经济条件下的投资合作主体，企业要有可持续的经营和盈利能力，就必须建立与之适应的良好的国际合作市场环境，如公平竞争的制度环境和培育市场主体创新潜力的政策支持。打造廉洁和高效的服务型政府。在社会层面，要体现以人民为中心。要给中国人民和当地国家人民带来实惠和利益，要充分体现惠民导向。这些基本要求和理念导向是评价境外合作区建设成功与否的主要指标。为此可以设立五个一级指标，即“能力建设、绿色、廉洁、惠民、包容性”五个指标，在一级指标下再设立若干个二级指标，以体现五个导向的具体内容。

　　作者简介：李进峰，管理学博士，中国社会科学院“一带一路”研究中心副主任、研究员，中国社会科学院民族文学研究所党委书记、副所长。

本文原载《中共中央党校(国家行政学院)学报》 2021年第2期，注释从略，参见原刊。