［摘要］文章从联合国教科文组织与非政府组织的合作伙伴关系出发，一方面基于《保护非物质文化遗产公约》及其《操作指南》的相关规定，分析非政府组织与该《公约》管理机关之间合作关系的确立和维护；另一方面以非政府组织认证制度与非遗项目评审机制之间存在的制衡性因素、矛盾性张力和演变轨辙为基本线索，观察非政府组织与其他保护非遗行动方之间的合作、博弈与对话。通过反思十多年来在国际非遗保护领域长期处于前端位置的非政府组织在国际层面参与《公约》实施的具体作用和面临的困境，切实跟踪《公约》的发展趋势和前沿动向，进而针对中国的相关实践提出对策性建议。

　　［关键词］非物质文化遗产；非政府组织；《保护非物质文化遗产公约》名录项目；评审机制；认证制度 　

　　《保护非物质文化遗产公约》（以下简称“《公约》”）于2003年10月17日在联合国教育、科学及文化组织（UNESCO，以下简称“教科文组织”）第32届大会上通过，并于2006年4月20日生效。各非政府组织（non-governmental organizations，NGOs）被公认为是在地方、国家及国际层面实施《公约》并确保非物质文化遗产（以下简称“非遗”）存续力的重要行动方和利益攸关方。《公约》和《实施〈保护非物质文化遗产公约〉操作指南》（以下简称“《操作指南》”）[①]对非政府组织在国际层面参与《公约》实施做出了相关规定，主要包括非政府组织的认证、作为咨询机构成员审查《公约》框架下的两类名录——“人类非物质文化遗产代表作名录”（以下简称“代表作名录”）与“急需保护的非物质文化遗产名录”（以下简称“急需保护名录”），和一个名册——“最能体现《公约》原则和目标的计划、项目和活动”（简称“优秀保护实践名册”）[②]，还有国际援助的申报、推荐或申请材料，或受邀提供其他咨询服务，以及参加《公约》管理机关的法定会议和工作组会议，等等。

　　《公约》生效14年以来，来自全球范围的许多非政府组织通过《公约》搭建的合作机制积极参与国际层面的非遗保护行动，从非政府组织认证制度到《公约》名录项目评审机制也由此发生了诸多变化。绝大多数经认证的非政府组织在认真履行职责的同时致力于争取更多的话语权，但在《公约》发展进程中也遭遇了一些困境。本文主要采用档案研究法梳理和分析了非政府组织在国际层面参与《公约》实施的相关制度和工作实绩，跟踪该领域最新的发展动向，进而针对中国的相关实践提出对策性建议。[③]

　　一、《公约》管理机关与非政府组织之间的合作伙伴关系

　　教科文组织自成立伊始直至今日，始终在寻求与非政府组织合作的机会。《联合国教育、科学及文化组织组织法》规定该政府间国际组织“在处理其权限范围内之事项时，可与有关之非政府国际组织建立适当的咨询及合作关系，并可邀请此类组织承担一定任务，此项合作包括邀请其代表适当地参加大会设立之各种顾问委员会。”[④]教科文组织在《关于联合国教科文组织与非政府组织之伙伴关系的指示》中就非政府组织作出了界定：“凡不是根据政府间协议或由政府建立的，其宗旨、职能、结构与运作为非政府、民主和非营利性的组织，均视为可作为教科文组织合作伙伴的非政府组织。”[⑤]

　　教科文组织将自身与非政府组织的合作伙伴关系划分为两类：一类是灵活、动态的合作关系，这类关系中的非政府组织具有咨询地位（consultative status）；另一类是紧密、持续的合作关系，这类关系中的非政府组织具有协作地位（associate status）。[⑥]在《公约》框架下，经《公约》最高权力机关缔约国大会（以下简称“大会”）认证的非政府组织可以获得向《公约》的管理机关——教科文组织内设立的政府间保护非物质文化遗产委员会（以下简称“委员会”）[⑦]提供咨询意见的地位，但无涉“协作地位”。

　　《公约》参考了教科文组织的工作方式及其制定保护文化遗产的准则性文件，从制度上确立了非政府组织在国际层面参与《公约》实施时与委员会之间一种灵活的伙伴关系，即具有咨询地位。《公约》第八条第三款规定“委员会可设立其认为执行任务所需的临时特设咨询机构（ad hoc consultative bodies）”[⑧]，各非政府组织便是该咨询机构的重要候选成员。事实上在《公约》起草过程中，曾考虑过设立一个由专家组成的学术委员会（Scientific Committee of Experts）的可能性，但最终转而决定利用非政府组织进行咨询，并允许委员会设立特设咨询机构而放弃了这一规定。[⑨]这与1972年通过的《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称“1972年《公约》”）不同[⑩]，在《公约》约文中，并未明确指定为委员会提供咨询意见的非政府组织，而是以设立上文述及的“临时特设咨询机构”为基本表述，这便允许委员会在寻求咨询服务时有很大的灵活性。

　　2006年11月，在委员会第一届常会上，教科文组织秘书处（以下简称“秘书处”）[11]曾提议委员会设立一个由经认证的非政府组织代表和少数在非遗领域具有公认能力的个人组成的伞式咨询机构（umbrella advisory body）,其职能范围可包括协助委员会审查缔约国报告、审查《公约》名录项目等。[12]该建议虽然得到了个别来自欧洲的委员会委员国的支持，但经过辩论，委员会最终没有接受这一建议。[13]教科文组织非遗处前处长爱川纪子在回顾这场辩论时总结道，由于委员会委员国总体上不愿效仿1972年《公约》的制度，即由几个知名的国际非政府组织（大部分成员来自发达国家）垄断委员会的咨询职能，而倾向于保持咨询机构的多元化及其与委员会的灵活关系。[14]

　　《公约》生效两年后，实施《公约》规定和原则的《操作指南》在2008年缔约国大会第二届会议上通过，并决定今后将根据实施过程中的实际情况定期对该指南予以修正，以反映缔约国大会通过的决议精神和《公约》自身的发展。2010年以来，《操作指南》已先后修正过6次，相关工作术语也发生了相应的演变。这一过程不仅体现了多元行动方在非遗保护实践中对《公约》认识的不断深入，也折射出利益攸关方之间的合作与博弈。

　　经过多次、长时间的讨论，2010年，委员会就非政府组织如何发挥咨询作用初步达成一致意见，决定实施一套试行性措施：委员会根据《公约》第八条第三款设立的咨询机构（由委员会挑选的6名独立专家和6个经认证的非政府组织构成）负责审查“急需保护名录”的项目申报文件、“优秀保护实践名册”的推荐文件以及2.5万美元以上的国际援助申请，并向委员会提交审查报告和建议。而“代表作名录”则沿用2008年版《操作指南》的规定，由委员会委员国组成的附属机构（the Subsidiary Body）[15]审查，并向委员会提交报告和建议。[16]这一制度在执行过程中又几经讨论和修正，到2014年改为另一种试行制度，并从2015年开始实施。其中规定，由委员会设立的名为“审查机构（Evaluation Body）”的咨询机构，分别由其任命的代表非委员会委员国的6名非遗各领域的合格专家和6个经认证的非政府组织（每个选举组1个）组成，将原先由附属机构负责的“代表作名录”也纳入了该机构的审查范围。[17]对申报材料审查制度的讨论、审核、修正过程也正是在国际层面参与《公约》实施的多元行动方和利益攸关方争夺话语权的过程，后文将做详细分析。

　　2017年，委员会在其第十二届常会上启动了“关于经认证的非政府组织参与《公约》实施的反思进程（reflection process）”（以下简称“反思进程”），其主要动因是现行制度下100多个经认证的非政府组织中每年只有6个能够成为审查机构的成员得以在国际层面上履行其咨询职能。委员会邀请秘书处和一个非正式特设开放式工作组（ad hoc open-ended working group）与经认证的非政府组织协商，反思进一步加强非政府组织参与《公约》的可能方式，以及如何将其反映在非政府组织认证和续期机制中。[18]该“反思进程”中又提出建立一个“伞式组织（umbrella organisation）”，从总体上负责非政府组织的认证和审核，并协调非政府组织的咨询支持。但2018年举行的电子协商会议和2019年召开的实体协商会议讨论结果显示，参加这一反思进程的缔约国和经认证的非政府组织依然担心建立一个“伞式组织”会导致认证程序出现不必要的复杂情况，同时会对经认证的非政府组织的多样性产生负面影响，所以他们更倾向于完善现有制度，或者考虑建立一个混合制度。[19]2019年，委员会在其第十四届常会期间详细讨论了反思结果，进而表示委员会并没有从根本上改变现行的认证制度，而愿意将认证重心转移至具有公认能力的非政府组织，使其能为委员会履行咨询职能。[20]

　　从2006年至2019年，跨越13年，设立成员较为固定的“伞式机构（或组织）”这一提议一再遭到否定，其实正是委员会与非政府组织之间“灵活”合作伙伴关系的一再被确认、确定和维护。而执着于这种具有弹性的、非固定的关系背后，存在着错综复杂的制衡因素，其中一个显见的事实是经认证的非政府组织在各区域、各缔约国分布不均衡，不具有广泛代表性。这一突出问题同时也构成《公约》名录项目评审机制中的矛盾性张力。

　　二、对非政府组织广泛代表性的追求和取得的实绩

　　事实上，非政府组织在国际层面参与《公约》实施和发挥咨询功能，前提是要获得《公约》缔约国大会的认证。《公约》及其《操作指南》对非政府组织的认证制度做了详细说明。《公约》第九条提供了认证非政府组织的法律依据，“一、委员会应建议大会认证在非物质文化遗产领域确有专长的非政府组织具有向委员会提供咨询意见的能力。二、委员会还应向大会就此认证的标准和方式提出建议。”[21]《操作指南》则相应规定了非政府组织的认证标准、认证方式与认证审核、咨询功能及认证程序。《操作指南》规定委员会在接收和评审非政府组织的认证申请时，应根据秘书处提供的信息适当考虑公平的地域代表性原则，向缔约国大会提交建议，供其作出决定。任一非政府组织经认证后每四年要向委员会提交一份定期报告，委员会审核后决定保持或终止与该组织的关系。[22]

　　2008年《操作指南》通过后，为使具有向委员会提供咨询意见地位的非政府组织有尽可能广泛的代表性，委员会数次要求缔约国向秘书处提交在非遗不同领域确有专长的非政府组织、公营及私营团体、非营利机构、专业中心和其他实体的名单。在2010年召开的缔约国大会第三届会议期间，委员会报告称秘书处向其数据库中578个具有有效邮寄地址的实体传达了有关《公约》以及认证标准和程序的信息，共有182个实体提交了认证申请，委员会在其第三届常会（2008）和第四届常会（2009）期间，先后共建议认证98个非政府组织，其中联合国教科文组织亚太文化交流中心（ACCU）[23]后来撤回了申请。[24]缔约国大会通过了委员会的建议，这97个非政府组织于2010年成为首批被认证的咨询组织，获得向委员会提供咨询意见的地位。大会同时要求教科文组织总干事采取必要措施，以代表性不足的地区或国家的非政府组织为重点对象，广泛宣传非政府组织的认证标准、方法及程序。[25]

　　此后，缔约国大会按照程序，在每两年举办一次的缔约国大会届会上审议委员会建议认证的非政府组织并作出决定。截至2020年9月，缔约国大曾先后认证了266个非政府组织，委员会共终止了与其中74个的合作关系，仍具有向委员会提供咨询意见地位的非政府组织共计193个。[26]

　　那么，从2010年至2020年，经认证的非政府组织广泛代表性是否有所提升？下文通过统计分析经认证的非政府组织的地域分布变化来回答这一问题。

　　《公约》缔约国按地域被分为了5个选举组（其中第5组又分为两个独立小组）。对比2010年和2020年经认证的非政府组织所属国家在《公约》缔约国各选举组的分布可以大致看出这些非政府组织地域代表性的变化。[27]

　图1 2010年和2020年经认证的非政府组织在地域上的分布对比

　　如图1所示，总体上，经认证的非政府组织地域分布不均衡的问题依然显著。在2010年占比高达53.6%的第1组（西欧和北美国家）在2020年占比降低了1.3个百分点，但占比仍过半，处于绝对优势。

　　占比增加最多的是第5（a）组（次撒哈拉非洲国家），组织数量增加了19个，占比提升了7.2个百分点，达到了12.4%；其次是第2组（东欧国家），从4.1%提升到了10.4%；2010年第5（b）组（阿拉伯国家）只有1个非政府组织被认证，到2019年增加到8个，占比由1%提升到了4.1%。第4选举组（亚洲和太平洋地区国家）占比下降最多，达到12.3个百分点，第3选举组（拉丁美洲和加勒比海地区国家）下降了4.1个百分点。通过对比图1中的两张饼图不难看出，在第1组（西欧和北美地区）之外各区域经认证的非政府组织分布更加均衡，2010年时占比最少的三个区域——阿拉伯地区、拉美和加勒比海地区及东欧地区经认证的非政府组织数量在2020年都有较显著的增加，代表性得到提升。

　　从经认证的非政府组织地域分布上看，来自欧美国家的非政府组织占有绝对优势，这与欧美国家非政府组织较为发达有关，许多国际非政府组织也将总部设立在欧洲和北美洲。据2019年教科文组织总干事《关于非政府组织对教科文组织活动所作贡献的四年期报告》，截至2019年10月，共有398个非政府组织与教科文组织建立了正式合作伙伴关系，其中311个总部设在欧洲和北美，占78.1%，阿拉伯国家、拉美和加勒比、非洲、亚洲的地区代表性不足，且与2015年相比变化不大。[28]这种情况与《公约》框架下经认证的非政府组织的情况类似，可见这是一种普遍现象，而且并不容易改变。这样一种不平衡状态反映到制度层面便是双方或多方博弈。

　　三、博弈与对话：《公约》名录项目评审机制的演变与未来发展趋势

　　审查申报材料是非政府组织在国际层面参与《公约》实施的主要职能，也是《公约》框架下保护非遗“国际合作机制”的核心工作。《公约》名录项目的评审机制自2008年《操作指南》通过后也多次被修正，修正的过程正是委员会、缔约国与非政府组织之间的博弈过程。

　　（一）咨询机构的职能范围在博弈中扩大

　　现行《操作指南》第96段中有关非政府组织的咨询功能与《操作指南》历史版本没有差异[29]，都规定了经认证的非政府组织可能受邀向委员会提供咨询职能的范围是评估“急需保护名录”的申报，“优秀保护实践名册”的推荐，国际援助申请，以及列入“急需保护名录”遗产项目的专项保护计划的实施效果，未涵盖“代表作名录”的申报。但《公约》第八条第三款赋予了委员会设立其认为执行任务所需的临时特设咨询机构的权力，所以经认证的非政府组织的职能范围并不限于《操作指南》第96段的规定。

　　然而，遗产项目申报材料的审查机制十年来曾数度修正。2008年版《操作指南》就“急需保护名录”的评审有如下规定：“为便于委员会评估，申报材料最好由一个以上根据《公约》第9.1条认证的咨询机构进行审查。根据《公约》第8.4条，委员会可邀请在非物质文化遗产各领域确有专长的任何公营或私营机构以及任何自然人参加会议，就任何具体问题向其咨询。（任何一个）申报国的国民不得对申报材料进行审查。”[30]进入2009年评审周期时，委员会为申报“急需保护名录”的每一份申报材料任命了两个审查员和一个替补审查员，有的是委员会已向缔约国大会建议认证但尚待批准的非政府组织，有的是专家，也有其他咨询机构[31]；“代表作名录”的申报材料由委员会建立的附属机构来负责审查；“优秀保护实践名册”的推荐材料则由委员会成立的工作组完成初步审查[32]；国际援助申请则由秘书处提交给有关机构来进行评估和批准。[33]

　　2010年6月，缔约国大会第三届会议根据既往经验修正了《操作指南》，将评审机制修正为：由6名非委员国的独立专家和6个经认证的非政府组织构成咨询机构，其提供咨询的范围则完全依照《操作指南》第96段的规定。[34]“代表作名录”申报项目仍由委员会委员国组成的附属机构审查。[35]《操作指南》还强调，这是一项试行措施，委员会应对该机制进行检查，必要时在2012年予以改进。2010年11月，委员会在其第五届常会上决定在其第六届常会召开之前召集一个开放式政府间工作组，讨论可能采取的措施，以改进委员会、附属机构和秘书处受理“代表作名录”申报文件的工作。2011年，委员会提请缔约国就附属机构职权范围进行书面磋商时，首次提出扩大咨询机构的职能范围，把由附属机构负责的“代表作名录”申报项目的审查工作也交给咨询机构。同年9月，上述工作组又重申了这一想法。

　　2011年11月，委员会第六届常会上，经过长时间讨论，委员会以最小多数（10票对9票）通过决议，要求缔约国大会将“代表作名录”申报项目的审查工作交给咨询机构[36]，不再由附属机构负责。但在2012年6月举行缔约国大会第四届会议上就此条决议草案进行表决时，缔约国代表的意见出现严重分歧。法国、意大利、爱沙尼亚等以欧洲国家为主的缔约国支持这一修正提案，理由主要是由委员会委员国组成的附属机构审查“代表作名录”申报材料，存在“既当运动员又当裁判员”的嫌疑，势必会对《公约》名录的公信力产生负面影响；此外，“代表作名录”和“急需保护名录”各有五项列入标准，其中有三项是相同的，应该由一个机构来审核，以保持一致性。而持反对意见的缔约国主要是哥伦比亚、墨西哥、黎巴嫩、津巴布韦等拉美国家、阿拉伯国家和非洲国家，反对的主要理由是这些国家缺乏有资质的非政府组织和专家，而附属机构运行良好，目前的审查制度运行时间还太短，修正时机不成熟。[37]最终，缔约国大会决定下届会议再次审议附属机构和咨询机构的地位问题。

　　2014年6月，缔约国大会第五届会议通过了《操作指南》修正案，作为试行措施，成立名为“审查机构”（the Evaluation Body）的咨询机构，将“代表作名录”申报项目的审查纳入了其职能范围。[38]根据《操作指南》的规定，审查机构在完成项目申报材料的审查后向委员会提交审查报告，并提出具体建议；尔后委员会在年度常会期间就所有申报材料进行评审，方能形成最终决定。

　　（二）审查机构与项目申报国“对话”机制的建立

　　审查机构自2015年评审周期开始运行以来，又遇到了新的问题，即审查机构对申报项目的审查建议与委员会核可的最终决定意见相左的案例似有逐年增长之势。以2016年评审周期为例，50个项目中，审查机构建议通过的为26项，而最后委员会决定通过的则是43项，相差17个项目；甚至有的申报项目被审查机构认为五条列入标准中有四条不符合，经过辩论最后也予以通过。常会期间委员会的项目评审工作中掺杂的非专业性因素越来越多，有时更像缔约国之间的外交支持活动。有鉴于此，中国民俗学会以时任审查机构成员的身份在委员会2017年第十二届常会闭幕式上发言，简要回顾了该学会三年来参与国际非遗评审的收获，强调并重申坚持审查机构独立性与专业性的重要意义。[39]正是在这样的背景下，2016年委员会在其第十一届常会期间，已认识到有必要在评审机制中增加一个环节，使审查机构和申报国之间可以开展对话，着力于解决技术性问题，缩小项目评审中审查机构的建议与委员会决定之间的差距。2018年，委员会第十三届常会为2019年评审周期引入了一种新的试验性程序——“临时上游对话”（provisional upstream dialogue）[40]，允许审查机构在向委员会提交审查报告之前通过秘书处以书面形式与申报国就可能会影响其审查结果的问题进行简短对话，从而提高审查过程的透明度和公信力。委员会在其2019年11月举行的第十四届常会总结了这一临时上游对话进程的经验，并向缔约国大会提出在《操作指南》第55条中加入这一程序的修正建议。[41]在2020年9月举行的缔约国大会第八届会议上，该修正提案获得通过，在《操作指南》第55段正式纳入对话过程。[42]

　　以上，本文对项目评审机制的演变进行了简要回顾。从中可以看出经认证的非政府组织与缔约国、委员会之间的博弈与对话，尽管错综复杂，但在客观上促进了《公约》名录项目评审机制的发展，《公约》多元行动方和利益攸关方也在致力于提升评审过程的公信力，遵循《公约》精神和设立两个名录、一个名册及国际援助的不同宗旨，追求更加平等与公平的实现。在这一过程中，非政府组织的话语权日益提升，地位也日渐彰显。

　　（三）非政府组织的职能范围或将继续扩展

　　许多国家，尤其是欧美国家的非政府组织在国际层面参与《公约》实施方面表现得日益活跃，重要性不断提升。特别需要关注的是非遗非政府组织论坛（ICH NGO Forum，以下简称“非遗NGO论坛”）。该论坛是在《公约》框架下经认证的非政府组织的交流、联络与合作平台，从2009年起，其代表经认证的非政府组织在委员会常会和缔约国大会届会上做报告，同时也召开会议和专题研讨会，会议主题紧跟《公约》实施和相关概念与制度的演进。非遗NGO论坛积极寻求与委员会的合作，如在前文述及的非政府组织“反思进程”中，该论坛便是主要参与者。委员会认可非遗NGO论坛的积极贡献，呼吁通过委员会与该论坛之间更有意义的定期互动来倾听非政府组织的声音。2020年9月举行的缔约国大会第八届会议上，大会通过了委员会提交的决议草案，实验性地将特别项目“非政府组织论坛报告”列入委员会第十五届会议临时议程。[43]关于非遗NGO论坛未来的发展，2016年有学者曾判断该论坛将成为表达非遗保护新思想的重要平台，极有可能代表非政府组织统一发声。[44]时隔三年，在2019年“反思进程”中，该论坛曾提议将其转化为“伞式组织”以负责非政府组织的认证和审核，并协调非政府组织的咨询支持。[45]虽然“伞式组织”的提议没有被委员会接受，但从中可以看出该论坛的勃勃雄心。非遗NGO论坛近年来日趋活跃，但其中积极发声者大多来自欧美国家的非政府组织，参加论坛的经认证的非政府组织也同样存在着地域代表性不足的问题，因此也存在话语权不平等现象。

　　可以预期的是，未来经认证的非政府组织在国际层面参与《公约》实施的职能范围还可能继续扩大。委员会表示，可能向经认证的非政府组织开放的职能包括：就具体主题的问题向委员会提供咨询意见，直接向委员会报告或监测的职能（如定期报告、监测项目列入《公约》名录的影响）、项目列入《公约》名录前后的同行协助过程等。[46]

　　结语

　　中国目前仅有两个获缔约国大会认证的非政府组织——中国民俗学会和世界中医药联合会。[47]其中，中国民俗学会在2014年竞选成为“审查机构”成员，任期三年（2015－2017）。[48]这是中国非政府组织在国际层面参与《公约》实施的里程碑式事件，对加深对《公约》的理解、加强中国与其他国家对话与合作、培养非遗领域国际人才、促进中国非遗研究和保护工作等方面都产生了积极作用。[49] 然而，与欧美国家相比，甚至与亚洲的韩国、印度相比，中国在国际非遗领域的非政府组织力量还相当薄弱，在工作语言、业务能力、重视程度、资金支持等方面还有相当大的差距。在非政府组织在国际层面参与《公约》实施过程中的地位日益提升、职能范围不断扩大的趋势下，中国应积极做好准备，加强社会组织尤其是社团组织[50]在非遗领域的能力建设，增进与其他国家经认证的非政府组织的经验交流，在非遗保护国际合作领域争取更多的话语权。

　　英文标题：　The Evaluation-Examination Mechanism of the Lists of the Convention for the Safeguarding of the Intangible Cultural Heritage and the Accreditation System of NGOs: Cooperation, Counterbalance, and Dialogue

　　作者简介： 郭翠潇,中国社会科学院民族文学研究所助理研究员。;
　　基金： 国家社会科学基金重大项目“中国少数民族口头传统专题数据库建设:口头传统元数据标准建设”(项目编号:16ZDA160)的阶段性成果; 中国社会科学院登峰战略优势学科建设“中国史诗学”2020年度项目成果

本文原载《民间文化论坛》2020年第5期，注释从略，详见原刊。